Im Zuge der Entwicklung der Public Corporate Governance wird vorherrschend die Auffassung vertreten, dass ein Public Corporate Governance Kodex (PCGK) – eine anforderungsgerechte Ausgestaltung vorausgesetzt – hilfreiche und nützliche Beiträge zur Verbesserung der Public Corporate Governance leisten kann (siehe hierzu Studien). Dies und die eingeführten Public Corporate Governance Kodizes unterstreichen den Nutzen und die Notwendigkeit einer intensiven Auseinandersetzung mit diesem übergreifenden Instrument.

Zitate-Übersicht zu Nutzen und Chancen eines Public Corporate Governance Kodex (kleiner Auszug)

In der Debatte über nachhaltige Daseinsvorsorge, digitale Transformation, demographischen Wandel, Klimaschutzziele, die Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen/Sustainable Development Goals (SDGs), die Zukunft des demokratischen Gemeinwesens sowie die Staats- und Verwaltungsmodernisierung kann eine anforderungsgerechte Ausgestaltung der Public Corporate Governance Weiterentwicklungsbestrebungen vielfach unterstützen. Public Corporate Governance befasst sich mit dem Ordnungsrahmen sowie der praktizierten Steuerung von Organisationen der öffentlichen Hand mit selbständiger Wirtschaftsführung wie z.B. öffentlichen Unternehmen und schließt die Themen Beteiligungssteuerung und Beteiligungsmanagement ein.

Funktionsweise eines Public Corporate Governance Kodex

Ein Public Corporate Governance Kodex ist eine Zusammenstellung von Grundsätzen zur verantwortungsvollen Steuerung, Leitung und Überwachung von und in öffentlichen Unternehmen, die sich einschlägig bewährt haben. Von den Empfehlungen (Soll-Regelungen) eines Public Corporate Governance Kodex können die Unternehmen situationsgerecht abweichen, sind dann aber verpflichtet, dies jährlich in einer sogenannten Entsprechenserklärung zu begründen und die stattdessen gewählte Lösung nachvollziehbar zu erläutern. Dieser verbindliche Mechanismus von „comply or explain“ ist, gerade aufgrund der besonderen Verantwortung in der öffentlichen Wirtschaft, zentral und ein wesentliches Alleinstellungsmerkmal im Vergleich zu anderen Konzepten.

Börsennotierte Unternehmen sind nach § 161 Aktiengesetz (AktG) verpflichtet, jährlich eine Entsprechenserklärung abzugeben und auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen. Für öffentliche Unternehmen liegt eine derartige gesetzliche Pflicht nicht vor. Auch diese wäre aber problemlos realisierbar.
Wichtig in der Diskussion um Potenziale eines Public Corporate Governance Kodex ist immer wieder zu betonen, dass die Abgabe und Veröffentlichung einer Entsprechenserklärung in der Satzung bzw. im Gesellschaftsvertrag des jeweiligen Unternehmens präzise und verbindlich vorgeschrieben werden sollte. Dies ist aus theoretischer und praxisorientierter Sicht erforderlich und wird in der Praxis auch zunehmend realisiert (zum Beispiel Bund Ziff. 1.4, Land Baden-Württemberg Ziff. IV.15; Land Nordrhein-Westfalen Ziff. 1.4.2; Mannheim Präambel, Bund Österreich Ziff. 6.2).

Beispielsweise ist beim Bund in Deutschland in § 16 Abs. 1 seines Mustergesellschaftsvertrags in der Anlage zu den „Grundsätzen guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes“ vom 30. Juni 2009 formuliert: „Die Geschäftsführung und der Aufsichtsrat erklären jährlich, dass den Empfehlungen des Public Corporate Governance Kodex des Bundes in der jeweils geltenden Fassung entsprochen wurde und wird oder welche Empfehlungen nicht angewendet wurden oder werden und warum nicht. Die Erklärung ist dauerhaft öffentlich zugänglich zu machen und als Teil des Corporate Governance Berichts zu veröffentlichen.“

Zentral ist die Pflicht zu einer Abweichungsbegründung, die der Bund durch die Formulierung „warum nicht“ realisiert sowie die Zukunfts- und Vergangenheitsorientierung durch die Formulierung „wurden und werden“. Alternativ oder ergänzend zur Verankerung in der Satzung kann kurzfristig und aufwandsarm ein protokollierter und veröffentlichter Beschluss durch die Gesellschafterversammlung mit entsprechender Bindungskraft erfolgen.
Ergänzend kann die Entsprechenserklärung bzw. ein Public Corporate Governance Kodex in den Geschäftsordnungen für den Aufsichtsrat und die Geschäftsführung verankert werden. Bei der Befolgung einzelner Empfehlungen besteht Flexibilität, aber die Abgabe und Veröffentlichung einer Entsprechenserklärung mit Begründungen ist klar verbindlich. Ein Verstoß gegen die Satzung hat die aus anderen Feldern bekannten Konsequenzen. Auch die Rechnungshöfe sind aufgefordert, Entsprechenserklärungen und Verstöße gegen die Anforderungen von Entsprechenserklärungen zu prüfen. Sofern ein Menschenbild zu Grunde gelegt wird, das harte Sanktionselemente als wichtig ansieht, wären über die Anstellungsverträge und Zielvereinbarungen auch weitere Verknüpfungen integrierbar.

Häufig wird über Public Corporate Governance Kodizes abstrakt, ohne konkreten Blick auf Regelungsformulierungen diskutiert, die jedoch bei allen Diskussionen vor Augen und einbezogen sein müssen. Zum Beispiel kann ein Public Corporate Governance Kodex empfehlen: „Die Interne Revision soll unmittelbar der Geschäftsführung unterstellt sein. Die Aufträge sollen schriftlich erteilt werden.“ Demnach müssen Aufsichtsrat und Geschäftsführung nach der Konzeption einmal im Jahr eine Entsprechenserklärung erstellen, ob diesem Grundsatz entsprochen wurde und wird oder aus welchen Gründen eine Alternativlösung gewählt wurde, dies persönlich unterschreiben und auf der Internetseite des Unternehmens veröffentlichen.

Der große Regulierungsvorteil eines Public Corporate Governance Kodex besteht darin, dass ein Abweichen von Kodexempfehlungen entsprechend der spezifischen Unternehmenssituation möglich ist und begründet sein kann. In einer Entsprechenserklärung wäre zum Beispiel in zwei Sätzen zu verfassen, warum die interne Revision ggfs. nicht an der Unternehmensspitze institutionalisiert ist oder wer diese Aufgabe aufgrund der Unternehmensgröße statt einer eigenen Stelle übernimmt.
Die übersichtliche und auf der Webseite einfach auffindbare veröffentlichte Entsprechenserklärung können unter anderem Gesellschafter, Aufsichtsräte, Politik, interessierte Bürger, Abschlussprüfer, Rechnungshöfe, Kunden und Kapitalgeber nutzen. Angesichts der besonderen Verantwortung öffentlicher Unternehmen ist es angemessen zu verlangen, dass Aufsichtsräte und Geschäftsführungen die Formulierung der Entsprechenserklärung einmal im Jahr zur systematischen Reflexion nutzen und in Kurzform zu den Empfehlungen des Public Corporate Governance Kodex Stellung nehmen. Dies ist explizit keine Bürokratie, sondern ist, wie beispielgebende Entsprechenserklärungen mit präzisen Kurzbegründungen zeigen, in aussagekräftiger, schlanker Form möglich. Richtig erstellt und sachgerecht genutzt liefern Entsprechenserklärungen alltagsnützliche Informationen und eine wertvolle Basis für zielorientierte Dialoge zwischen den Beteiligten.

Public Corporate Governance Kodizes können somit deutlich präzisere und weiterreichende Anforderungen für die Leitung und Überwachung verfassen, die aufgrund der Inflexibilität von Gesetzen nicht formulierbar sind. Gesetze können typischerweise nur Durchschnittfälle regeln, wobei in der Praxis sehr häufig Sachverhalte jenseits von Durchschnittsfällen anzutreffen sind. Daher müssen Gesetze zwangsläufig Regelungslücken belassen, die ein Public Corporate Governance Kodex gezielt füllen kann. Public Corporate Governance Kodizes reglementieren die Unternehmen weniger stark als Gesetze und belassen ihnen Wahloptionen sowie Gestaltungsspielräume für unternehmensindividuell sachgerechte Lösungswege. Angesichts der vorgesehenen Abweichungskultur ist es gerade aufgrund der besonderen Anforderungen in der öffentlichen Wirtschaft in wichtigen Feldern möglich, Grundsätze verantwortungsvoller Leitung und Überwachung im Zweifelsfall eher strikter als lockerer zu formulieren. Ein Public Corporate Governance Kodex ist keine Verschärfung des Gesellschaftsrechts und keine Einschränkung des zu Recht gestärkten unternehmerischen Gestaltungsspielraums zugunsten einer Regelsteuerung, da er die organisatorische und inhaltliche Entscheidungsfreiheit in vollem Umfang erhält. Analog lässt sich der skizzierte Ablauf von „comply or explain“ mit Stellungnahme, Abweichungsbegründung und systematischen Reflexionserfordernissen für alle Empfehlungen durchdenken.

Wichtig ist – wie auch in den Public Corporate Governance Kodizes häufig erklärt – hervorzuheben, dass eine Abweichung von einer Empfehlung nicht als „Mangel“ zu verstehen ist. Die Entscheidung, Empfehlungen nicht zu entsprechen, kann durchaus begründet und ein Ausdruck guter Public Corporate Governance sein – sie muss lediglich transparent gemacht werden. Ein aufgeschlossenes wie fundiertes Verständnis für die Philosophie und das gemeinsame Potenzial von „comply or explain“ ist von hervorstechender Bedeutung, um die mit einem Public Corporate Governance Kodex verbundenen Potenziale systematisch auszuschöpfen.

Steuerungserhebliche Zusatzbeiträge und Unterstützung im Arbeitsalltag

In Praxis und Wissenschaft wird vorherrschend die Auffassung vertreten, dass ein Public Corporate Governance Kodex bei entsprechender Ausgestaltung sehr wertvolle Beiträge zur Verbesserung und Weiterentwicklung der Public Corporate Governance in den jeweiligen Gebietskörperschaften liefern kann (siehe Studien). Für ein tieferes Verständnis über das breite Spektrum der Steuerungsunterstützung lassen sich die Potenziale eines Public Corporate Governance Kodex in folgende Funktionen kategorisieren:

Beteiligungsrichtlinien sind vor Ort kein Ersatz für Public Corporate Governance Kodizes

Bei der Diskussion in den Gebietskörperschaften vor Ort ist ein Public Corporate Governance Kodex zu unterscheiden von einer sog. Beteiligungsrichtlinie. Er richtet sich insbesondere auch an die Geschäftsführungs- und Aufsichtsorgane der Unternehmen und formuliert Grundsätze verantwortungsvoller Public Corporate Governance sowie Wertmaßstäbe. Demgegenüber formuliert eine Beteiligungsrichtlinie administrative Hinweise für die Verwaltung und die von der öffentlichen Hand entsandten/ benannten Vertreter/-innen und hat eher den Charakter einer „Behördenanweisung“ mit noch detaillierteren und formalrechtlicher geprägten Regelungen. Ein zentraler Unterschied ist ferner das comply-or-explain Prinzip, welches nur über einen Public Corporate Governance Kodex für alle Adressatengruppen (z.B. auch Geschäftsführungsorgane) vollständig zur Entfaltung gebracht werden kann.

In jeder Gebietskörperschaft ist eine übersichtliche und widerspruchsfreie Konzeption der Public Corporate Governance erforderlich. Eine mögliche Gesamtkonzeption der Public Corporate Governance kann aus einem Dachdokument „Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungssteuerung“ bestehen. Dieses enthält an erster Stelle einen Public Corporate Governance Kodex. Daran anschließend kann eine Beteiligungsrichtlinie folgen. Dahinter sind als Anlagen u.a. zweckmäßig: Muster zu verschiedenen Verträgen, Satzungen, Geschäftsordnungen für Aufsichts-/ Geschäftsführungsorgane, Quartalsberichten und Instrumenten sowie zu Berufungsrichtlinien, Merkblättern, Erklärung zu Interessenkonflikten, etc. Eine Beteiligungsrichtlinie ist explizit kein Ersatz für einen Public Corporate Governance Kodex (Expertenkommission D-PCGM, 2021). Wie z.B. auch der Deutsche Städtetag betont: „Der Kodex kann durch Beteiligungsrichtlinien ergänzt werden“ (Deutscher Städtetag, 2017, Gute Unternehmenssteuerung. Strategien und Handlungsempfehlungen für die Steuerung städtischer Beteiligungen, S. 14). Das Bundesministerium der Finanzen betont auf seiner Internetseite: „Herzstück ist der Public Corporate Governance Kodex“ und hat die Gesamtkonzeption der Public Corporate Governance mit Public Corporate Governance und Beteiligungsrichtlinie wie auch andere Gebietskörperschaften wie hier veranschaulicht gestaltet (https://www.bundesfinanzministerium.de, Abruf 18.09.2020).