Bedarf/Chancen Musterkodex2019-04-11T14:42:43+00:00

BEDARFE & CHANCEN EINES PCG-MUSTERKODEX

Im Zuge der Entwicklung der Public Corporate Governance (PCG) wird vorherrschend die Auffassung vertreten, dass ein Public Corporate Governance Kodex – eine anforderungsgerechte Ausgestaltung vorausgesetzt – hilfreiche und nützliche Beiträge zur Verbesserung der Public Corporate Governance (PCG) leisten kann. Dies und die eingeführten PCGKs unterstreichen den Nutzen und die Notwendigkeit einer intensiven Auseinandersetzung mit diesem übergreifenden Instrument.

Trotz vergleichbarer Corporate Governance Erforderlichkeiten hat sich in Deutschland ein „Flickenteppich“ von unterschiedlichen PCGKs entwickelt. Dies wird den Anforderungen und gesteckten Zielen nicht gerecht. Zahlreiche Akteure haben die Uneinheitlichkeit der PCGKs und das Auseinanderdriften von Grundsätzen verantwortungsvoller Unternehmensleitung/-überwachung kritisiert und die Entwicklung eines bundesweiten PCG-Musterkodex empfohlen.

Weiterhin ist die vorgesehene regelmäßige Evaluation und Anpassung des PCGK in jeder einzelnen Gebietskörperschaft separat mit dem vorhandenen Personal vielfach nicht wirksam und wirtschaftlich zu leisten.

Initiativen im Kontext des öffentlichen Beteiligungsmanagements zeigen, dass gemeinsame Ansätze realisierbar sind. Die Grundidee einer gebietskörperschaftübergreifenden Ausarbeitung von Konzepten könnte somit sehr gut auf die Entwicklung eines Muster-PCGK übertragen werden.

Einen Überblick zum Thema liefert Ihnen der Beitrag „Wie wir einen bundeslandübergreifenden Musterkodex entwickeln können“ von Prof. Dr. Ulf Papenfuß. Einen Auszug an weiteren wissenschaftlichen Studien, die einen übergreifenden PCG-Musterkodex fordern finden Sie hier.

GRUNDSACHVERHALTE & POTENZIALE EINES PCGKS

Funktionsweise eines PCGK

Ein PCGK ist eine Zusammenstellung von Grundsätzen zur verantwortungsvollen Steuerung, Leitung und Überwachung von und in öffentlichen Unternehmen, die sich in der Praxis und nach wissenschaftlichen Analysen einschlägig bewährt haben. Von den Empfehlungen (Soll-Regelungen) eines PCGK können die Unternehmen situationsgerecht abweichen, sind dann aber verpflichtet, dies jährlich in einer sog. Entsprechenserklärung zu begründen und die stattdessen gewählte Lösung nachvollziehbar zu erläutern. Dieser verbindliche Mechanismus von „comply or explain“ ist, gerade aufgrund der besonderen Verantwortung in der öffentlichen Wirtschaft, zentral und ein wesentliches Alleinstellungsmerkmal im Vergleich zu anderen Konzepten. Von den Anregungen (Sollte/Kann-Regelungen) im PCGK kann nach den derzeit vorherrschenden Konzepten ohne Erklärung abgewichen werden.

Börsennotierte Unternehmen sind nach § 161 Aktiengesetz (AktG) verpflichtet, jährlich eine Entsprechenserklärung abzugeben und auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen. Für öffentliche Unternehmen liegt eine derartige gesetzliche Pflicht nicht vor. Auch diese wäre aber problemlos realisierbar.
Wichtig in der Diskussion um Potenziale eines PCGK ist immer wieder zu betonen, dass die Abgabe und Veröffentlichung einer Entsprechenserklärung in der Satzung bzw. im Gesellschaftsvertrag des jeweiligen Unternehmens präzise und verbindlich vorgeschrieben werden sollte. Dies ist aus theoretischer und praxisorientierter Sicht erforderlich und wird in der Praxis auch zunehmend realisiert (zum Beispiel Bund Ziff. 1.4, Land Baden-Württemberg Ziff. IV.15; Land Nordrhein-Westfalen Ziff. 1.4.2; Mannheim Präambel, Bund Österreich Ziff. 6.2).

Beispielsweise ist beim Bund in Deutschland in § 16 Abs. 1 seines Mustergesellschaftsvertrags in der Anlage zu den „Grundsätzen guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes“ vom 30. Juni 2009 formuliert: „Die Geschäftsführung und der Aufsichtsrat erklären jährlich, dass den Empfehlungen des Public Corporate Governance Kodex des Bundes in der jeweils geltenden Fassung entsprochen wurde und wird oder welche Empfehlungen nicht angewendet wurden oder werden und warum nicht. Die Erklärung ist dauerhaft öffentlich zugänglich zu machen und als Teil des Corporate Governance Berichts zu veröffentlichen.“

Zentral ist die Pflicht zu einer Abweichungsbegründung, die der Bund durch die Formulierung „warum nicht“ realisiert sowie die Zukunfts- und Vergangenheitsorientierung durch die Formulierung „wurden und werden“. Alternativ oder ergänzend zur Verankerung in der Satzung kann kurzfristig und aufwandsarm ein protokollierter und veröffentlichter Beschluss durch die Gesellschafterversammlung mit entsprechender Bindungskraft erfolgen.
Ergänzend kann die Entsprechenserklärung bzw. ein PCGK in den Geschäftsordnungen für den Aufsichtsrat und die Geschäftsführung verankert werden.
Bei der Befolgung einzelner Empfehlungen besteht Flexibilität, aber die Abgabe und Veröffentlichung einer Entsprechenserklärung mit Begründungen ist klar verbindlich. Ein Verstoß gegen die Satzung hat die aus anderen Feldern bekannten Konsequenzen. Auch die Rechnungshöfe sind aufgefordert, Entsprechenserklärungen und Verstöße gegen die Anforderungen von Entsprechenserklärungen zu prüfen. Sofern ein Menschenbild zu Grunde gelegt wird, das harte Sanktionselemente als wichtig ansieht, wären über die Anstellungsverträge und Zielvereinbarungen auch weitere Verknüpfungen integrierbar.
Häufig wird über PCGKs abstrakt, ohne konkreten Blick auf Regelungsformulierungen diskutiert, die jedoch bei allen Diskussionen vor Augen und einbezogen sein müssen. Zum Beispiel kann ein PCGK empfehlen: „Die Interne Revision soll unmittelbar der Geschäftsführung unterstellt sein. Die Aufträge sollen schriftlich erteilt werden.“ Demnach müssen Aufsichtsrat und Geschäftsführung nach der Konzeption einmal im Jahr eine Entsprechenserklärung erstellen, ob diesem Grundsatz entsprochen wurde und wird oder aus welchen Gründen eine Alternativlösung gewählt wurde, dies persönlich unterschreiben und auf der Internetseite des Unternehmens veröffentlichen.

Der große Regulierungsvorteil eines PCGK besteht darin, dass ein Abweichen von Kodexempfehlungen entsprechend der spezifischen Unternehmenssituation möglich ist und begründet sein kann. In einer Entsprechenserklärung wäre zum Beispiel in zwei Sätzen zu verfassen, warum die interne Revision ggf. nicht an der Unternehmensspitze institutionalisiert ist oder wer diese Aufgabe aufgrund der Unternehmensgröße statt einer eigenen Stelle übernimmt.
Die übersichtliche und auf der Internetseite einfach auffindbare veröffentlichte Entsprechenserklärung können unter anderem Gesellschafter, Aufsichtsräte, Politik, interessierte Bürger, Abschlussprüfer, Rechnungshöfe, Kunden und Kapitalgeber nutzen. Angesichts der besonderen Verantwortung öffentlicher Unternehmen ist es angemessen zu verlangen, dass Aufsichtsräte und Geschäftsführungen die Formulierung der Entsprechenserklärung einmal im Jahr zur systematischen Reflexion nutzen und in Kurzform zu den Empfehlungen und Anregungen des PCGK Stellung nehmen. Dies ist explizit keine Bürokratie, sondern ist, wie beispielgebende Entsprechenserklärungen mit präzisen Kurzbegründungen zeigen, in aussagekräftiger, schlanker Form möglich. Richtig erstellt und sachgerecht genutzt liefern Entsprechenserklärungen alltagsnützliche Informationen und eine wertvolle Basis für zielorientierte Dialoge zwischen den Beteiligten.
PCGKs können somit deutlich präzisere und weiterreichende Anforderungen für die Leitung und Überwachung verfassen, die aufgrund der Inflexibilität von Gesetzen nicht formulierbar sind. Gesetze können typischerweise nur Durchschnittfälle regeln, wobei in der Praxis sehr häufig Sachverhalte jenseits von Durchschnittsfällen anzutreffen sind. Daher müssen Gesetze zwangsläufig Regelungslücken belassen, die ein PCGK gezielt füllen kann. PCGKs reglementieren die Unternehmen weniger stark als Gesetze und belassen ihnen Wahloptionen sowie Gestaltungsspielräume für unternehmensindividuell sachgerechte Lösungswege. Angesichts der vorgesehenen Abweichungskultur ist es gerade aufgrund der besonderen Anforderungen in der öffentlichen Wirtschaft in wichtigen Feldern möglich, Grundsätze verantwortungsvoller Leitung und Überwachung im Zweifelsfall eher strikter als lockerer zu formulieren. Ein PCGK ist keine Verschärfung des Gesellschaftsrechts und keine Einschränkung des zu Recht gestärkten unternehmerischen Gestaltungsspielraums zugunsten einer Regelsteuerung, da er die organisatorische und inhaltliche Entscheidungsfreiheit in vollem Umfang erhält. Analog lässt sich der skizzierte Ablauf von „comply or explain“ mit Stellungnahme, Abweichungsbegründung und systematischen Reflexionserfordernissen für alle Empfehlungen durchdenken.

Wichtig ist – wie auch in den PCGK häufig erklärt – hervorzuheben, dass eine Abweichung von einer Empfehlung oder Anregung nicht per se als „Mangel“ in der Unternehmensführung und -überwachung zu verstehen ist. Die Entscheidung, Empfehlungen oder Anregungen nicht zu entsprechen, kann durchaus sinnvoll oder sogar erforderlich sein – sie muss lediglich transparent gemacht werden. Ein aufgeschlossenes wie fundiertes Verständnis für die Philosophie und das gemeinsame Potenzial von „comply or explain“ ist in der Praxis von hervorstechender Bedeutung, um die mit einem PCGK verbundenen Potenziale systematisch auszuschöpfen.

Steuerungserhebliche Zusatzbeiträge und Unterstützung im Arbeitsalltag

In Praxis und Wissenschaft wird vorherrschend die Auffassung vertreten, dass ein PCGK bei entsprechender Ausgestaltung sehr wertvolle Beiträge zur Verbesserung und Weiterentwicklung der Public Corporate Governance (PCG) in den jeweiligen Gebietskörperschaften liefern kann (siehe Studien). Für ein tieferes Verständnis über das breite Spektrum der Steuerungsunterstützung lassen sich die Potenziale eines PCGK in folgende Funktionen kategorisieren:

  • Erklärungsfunktion bzw. Kommunikationsfunktion:

    Ein PCGK liefert für alle beteiligten Akteure eine erklärende Übersicht zu allen besonders wichtigen gesetzlichen und nicht gesetzlichen Bestimmungen unter anderem durch Nennung der einschlägigen Paragraphen. Dieses kann die Kenntnisse über Rechte, Pflichten, Zuständigkeiten und Abläufe verbessern und zu einem besseren Gesamtverständnis für das von sehr vielen Bestimmungen geprägte PCG System beitragen.

  • Ergänzungsfunktion bzw. Ordnungsfunktion:

    Eine Ergänzungsfunktion erfüllt der PCGK, indem er regelmäßig auftretende Governancefragen, Unklarheiten oder Lücken mit über das Gesetz hinausgehenden Empfehlungen und Anregungen gezielt adressiert und damit unterstützende Hinweise gibt. Empfehlungen und Anregungen formulieren gesetzesergänzende Regelungen zur Nutzung verschiedener durch das Gesetz offenbleibender Handlungsräume. Konkretisierende Regelungen liefern eine Ergänzung zu gesetzlichen Bestimmungen. Zuvor ungeschriebene Regeln können transparent gemacht, Maßstäbe pflichtgemäßer Unternehmensleitung/-überwachung ausdifferenziert und Hilfestellung für die Gestaltung der Corporate Governance gegeben werden.

  • Verhaltenssteuerungsfunktion:

    In der Literatur zur PCG wird eine Verhaltenssteuerungsfunktion genannt, nach der die Regelungsinhalte des PCGK die Beteiligten zu angestrebten Handlungen anleiten sollen.

  • Bewusstseinsbildungsfunktion:

    Es wird einschlägig und wiederkehrend betont, dass die Diskussion um die Erstellung und Inhalte eines PCGK schon an sich einen äußerst lohnenden Prozess darstellt, der Grundsätze verantwortungsvoller Unternehmensführung/-überwachung bewusster werden lässt und so die Basis für systematische Weiterentwicklungen bildet. Es gibt kaum bessere Möglichkeiten, im Dialog eine klare Vorstellung über eine verantwortungsvolle PCG zu entwickeln. Der PCGK fördert den Bewusstseinswandel bzw. schärft das Bewusstsein für die mit dem Amt bzw. der Aufgabe verbundenen Anforderungen und Verhaltensnotwendigkeiten. Charakteristisch sind einschlägige Aussagen wie vom ehemaligen Vorsitzenden der Regierungskommission Deutscher Corporate Governance Kodex für börsennotierte Unternehmen, Klaus Peter Müller: „Zudem gibt der Kodex Empfehlungen und Hinweise, die Debatten und Veränderungen auslösen. Allein das ist schon ein Wert an sich.“

  • Verzahnungsfunktion:

    Bei adäquater inhaltlicher Ausgestaltung können die Regelungskreise öffentliches Recht und Privatrecht bzw. die öffentlich-rechtliche und die gesellschaftsrechtliche Governance verzahnend zusammengeführt und geordnet sowie bestehende Spannungsfelder durch klärende Hinweise austariert werden. Eine zentrale Aufgabe eines PCGK wird darin gesehen, zur Ausbalancierung zwischen der demokratiegeprägten Kommunalverfassung und der jeweiligen Unternehmensverfassung beizutragen.

  • Vollzugsfunktion:

    Durch die prägnante Zusammenfassung von zentralen und/oder wiederholt nicht eingehaltenen gesetzlichen Regelungen bzw. durch Kurzverweise auf diese, kann ein PCGK zu einem besseren Vollzug von relevanten gesetzlichen und nicht gesetzlichen Bestimmungen beitragen.

  • Reflexionsfunktion:

    Durch die Verpflichtung zu Entsprechenserklärungen und die Auswertungen im Rahmen des Beteiligungsmanagements wird das Handeln kontinuierlich in bewusster und systematischer Weise reflektiert und nicht nur wie bei der Erstellung/Überarbeitung des PCGK im Sinne der Bewusstseinsbildungsfunktion. Die einmal im Jahr zu signierende Entsprechenserklärung ist ein verbindlicher Anlass zu einer gezielteren Auseinandersetzung mit Grundsätzen verantwortungsvoller Unternehmensleitung/-überwachung. Entsprechenserklärungen sind eine Form der institutionalisierten Selbststeuerung und können dazu beitragen, verantwortungsvolle PCG besser „zu leben“.

  • Lern- und Weiterentwicklungsfunktion:

    Entsprechenserklärungen und insbesondere begründete Abweichungen vom PCGK bieten zusätzliche Chancen, die Corporate Governance gemeinsam weiterzuentwickeln. Hinsichtlich der Lernperspektive von Accountability bzw. Rechenschaftslegung können Entsprechenserklärungen entscheidende Impulse liefern, Good Practices hervortreten lassen und „Lernen“ ermöglichen. Die Anwendung von „comply or explain“ liefert unter anderem für das Beteiligungsmanagement und den Gesetzgeber eine Rückkoppelung, wie mit den Bestimmungen zur PCG faktisch verfahren wird. Auf Basis dieses Feedbacks können wesentlich fundiertere Diskurse über die Notwendigkeit einzelner Bestimmungen und über Ansatzpunkte zur gemeinsamen Weiterentwicklung der PCG geführt werden.

  • Transparenzfunktion:

    Durch Benennung von Zuständigkeiten, Rechten, Pflichten und Abläufen sowie die kompakte Zusammenstellung von Grundsätzen verantwortungsvoller Unternehmensleitung/-überwachung leistet ein PCGK einen gezielten Beitrag für mehr Transparenz. Gerade „comply or explain“ und Entsprechenserklärungen liefern erhebliche Transparenzgewinne.

  • Einarbeitungsfunktion:

    Ein PCGK ist mit Blick auf die beständigen Wechsel gerade bei der Einarbeitung neuer Aufsichtsratsmitglieder von Nutzen. Besonders bei kurzfristigen Einarbeitungen kann der kompakte und verständliche Gesamtüberblick im Alltag sehr helfen. Das Aufsichtsratsmitglied wird schnell über wesentliche Rechte, Pflichten und Abläufe informiert, was viel Abstimmungsaufwand erspart und Übergangsphasen erleichtert. Weiter wird die Einarbeitung von politischen Mandatsträgern im sog. Beteiligungsausschuss o.ä. des jeweiligen politischen Organs (zum Beispiel Stadtrat) unterstützt.

  • Zukunftsgerichtete Informations- und Steuerungsfunktion:

    Durch auch in die Zukunft gerichtete Entsprechenserklärungen generiert ein PCGK wertvolle ergänzende Steuerungsinformationen, um auch zukunftsorientiert den steuernden Austausch zu ermöglichen. Ein adäquat ausgestalteter Wirkungsmechanismus „comply or explain“ liefert in Ergänzung zu den überwiegend quantitativen Informationen, zum Beispiel aus Jahresabschlüssen oder Quartalsberichten, zusätzliche qualitative Steuerungsinformationen über die beabsichtigten Governancegepflogenheiten.

  • Gesetzheranführungsfunktion:

    Ein PCGK kann nicht direkt für öffentliche Unternehmen greifende, aber wichtig erscheinende gesetzliche Neuerungen aufnehmen. In diesem Sinne kann er die PCG an neue Gesetze oder sich entwickelnde Standards aus der Privatwirtschaft heranführen und ermöglicht durch „comply or explain“ auch hier die situationsgerechte Befolgung oder Abweichung.

  • Steuerungsverständnisfunktion:

    Ein PCGK kann die grundsätzliche Steuerungsphilosophie der Gebietskörperschaft veranschaulichen und so dazu beitragen, einen sachgerechten Mittelweg zwischen einem partnerschaftlichen und einem weisungs- und kontrollorientierten Verständnis zu entwickeln. Vermittelbar ist weiter, dass ein PCGK durch die Flexibilität kein bürokratischer, regel- und verfahrenssteuernder Ansatz ist, sondern die mit Ausgliederungen angestrebte Entscheidungsfreiheit erhält bzw. sogar stärkt. Klare Spielregeln können helfen, Konflikte zu verhindern. Ein PCGK ermöglicht ein partnerschaftliches Miteinander, legt Kontrollmechanismen verständlich und verbindlich fest und beugt Missverständnissen vor.

  • Standardisierungsfunktion bzw. Formalisierungsfunktion:

    Ein PCGK leistet eine angemessene Formalisierung von Steuerungsbeziehungen. Will die PCG nicht von zufälligen Einflussfaktoren wie Einzelengagement und „Beziehungschemie“ der handelnden Akteure abhängen, ist hinreichende Standardisierung zwingend erforderlich.

  • Sanktionsunterstützungsfunktion:

    Mit Blick auf vorherrschend als wichtig angesehene Sanktionsmechanismen erhalten verschiedene Akteure bei adäquaten Entsprechenserklärungen eine zusätzliche Basis, die Governancepraktiken zu beurteilen und bei Bedarf zu sanktionieren.

Mehrwert im Vergleich

Es wird deutlich, dass ein PCGK bei anforderungsgerechter Ausgestaltung theoretisch-konzeptionell trotz bzw. gerade aufgrund bereits hoher Regelungs- und Kontrolldichte im öffentlichen Sektor lohnenswerte Zusatzbeiträge für Steuerung, Kontrolle, Transparenz und Vertrauen leisten kann, die andere Konzeptionen und Instrumente nicht zu leisten vermögen.
Mag ein Vergleich von PCGKs mit sog. Beteiligungsrichtlinien, Verwaltungshinweisen für die Beteiligungsführung, Handbüchern Beteiligungsmanagement oder Richtlinien mit ähnlichen Bezeichnungen auf den ersten Blick Parallelen aufweisen, zeigen sich – neben dem bereits herausgestellten zentralen Unterschied bei „comply or explain“, der in Beteiligungshinweisen nicht integriert ist – weitere wichtige Vorteile bzw. andere durch ihn zu erfüllende Funktionen.
Zunächst haben PCGKs mit den Unternehmensorganen und -angehörigen andere Adressaten als Verwaltungshinweise für die Beteiligungsführung, die sich vorrangig an die beteiligungsführenden Stellen in der Verwaltung richten. Ein PCGK hat zudem eine andere Funktion. Er kommuniziert Grundsätze verantwortungsvoller Unternehmensleitung und -überwachung und auch Wertmaßstäbe, da die bestehenden Corporate Governance Probleme nicht ausschließlich rechtlich lösbar sind. Demgegenüber besitzen Verwaltungshinweise für die Beteiligungsführung eher den Charakter einer „Behördenanweisung“.
Darüber hinaus sind Verwaltungshinweise für die Beteiligungsführung eher juristisch geprägt und nehmen eher eine finanzorientierte Kontrollperspektive ein. Hierdurch bestehen in der Praxis erhebliche Defizite und Lücken, die PCGKs schließen können.
Zudem wird häufiger festgestellt, dass ein PCGK stärker vom verantwortlichen politischen Gremium (zum Beispiel Gemeinde- oder Stadtrat) diskutiert und beschlossen wird. Hierdurch entfaltet er eine intensivere Steuerungswirkung als Verwaltungshinweise für die Beteiligungsführung. Schließlich sei ein wichtiger Aspekt, dass ein Verhaltenskodex mehr Aufmerksamkeit in den Medien und der Öffentlichkeit erzeugt.

Gesamtkonzeption

Erforderlich ist in jeder Gebietskörperschaft eine übersichtliche und widerspruchsfreie Gesamtkonzeption mit einem PCGK und ergänzenden Regelwerken bzw. Mustern. In der Gesamtschau überzeugt ein Ansatz wie zum Beispiel beim Bund mit einem einzigen Dachdokument (hier Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung), welches nach einer Präambel zentral vorangestellt den PCGK enthält. Daran anschließend folgen „Hinweise für die Verwaltung zur guten Beteiligungsführung“ bzw. ein „Handbuch Beteiligungsmanagement“. Dahinter sind als Anlagen unter anderem zu integrieren: Berufungsrichtlinien für Aufsichtsratsmitglieder, Mustergesellschaftsverträge/Satzungen, Muster für Zielbilder, Muster zur Bestellung von Mitgliedern in Aufsichtsorgane, Muster einer Geschäftsordnung für die Geschäftsführung, Muster einer Geschäftsordnung für Aufsichtsräte, Muster für Quartalsberichte und Muster für den Bericht des Aufsichtsrats an die Gesellschafterversammlung.
In der Präambel zum Gesamtdokument sollte klar formuliert sein, welche Konzepte und Regelungen sich an welche Adressaten richten. Zu betonen ist, dass der PCGK aufgrund von Zielen und Bedeutung zentral vorangestellt werden sollte wie zum Beispiel beim Bund und nicht wie im Dachdokument von Berlin als Anlage in den hinteren Teil verschoben werden sollte.

STATUS QUO

Eine vergleichende Analyse von PCGK lässt wichtige Unterschiede und erhebliche praxisrelevante Defizite bei der Umsetzung offenkundig werden. Bei allen PCGK offenbaren sich Stärken und Schwächen. Bilanzierend sind folgende Aspekte festzustellen:

  • In vielen PCGKs werden einige von Praxis und Wissenschaft als bedeutsam herausgestellte Problemfelder und Governancefaktoren bzw. relevante Vollzugs- und Regelungsdefizite nicht mit Regelungen angesprochen.

  • Eine vergleichende Gegenüberstellung der Kodexregelungen offenbart, dass diese teilweise substanziell von einschlägigen Anforderungen und anerkannten Grundsätzen verantwortungsvoller Unternehmensleitung/-überwachung abweichen. Ebenfalls entsprechen sie den von der Politik formulierten Zielsetzungen in wichtigen Bereichen noch nicht hinreichend.

  • Die Regelungen zu einzelnen Governancefaktoren sind in vielen PCGKs nicht durchgehend anforderungsgerecht formuliert. In wiederholten Fällen entsprechen die Formulierungen nicht den Kriterien von größtmöglicher Transparenz sowie klaren Verantwortlichkeiten.

  • PCGKs bringen Grundsätze verantwortungsvoller Unternehmensleitung/-überwachung zum Ausdruck. Jedoch zeigen sich trotz grundlegend identischer Anforderungen im Vergleich der Gebietskörperschaften bemerkenswerte Unterschiede in zentralen Bereichen etwa hinsichtlich der Frage, was als verantwortungsvoll und transparent erachtet wird.

  • Die Summe von Empfehlungen und Anregungen schwankt ganz erheblich, ebenso das Zahlenverhältnis von Empfehlungen und Anregungen.

  • Einige von Praxis und Wissenschaft als besonders relevant eingestufte Governancefaktoren werden in einigen PCGKs häufiger nur über eine Anregung normiert, wodurch nach derzeitiger Konzeption im Gegensatz zur Regelung über eine Empfehlung keine Abweichungserklärung und somit keine Transparenz eingefordert wird. Gerade hier werden die Weiterentwicklungspotenziale eines PCGK noch nicht ausgeschöpft.

  • Die Ausgestaltung und der Veröffentlichungsort von Entsprechenserklärungen als dem zentralen Kodexelement genügen den Anforderungen in einigen PCGKs – im auffälligen Gegensatz zu anderen – eindeutig noch nicht. Insgesamt müssen die Anforderungen an die PCG Berichterstattung hinsichtlich Klarheit und Transparenz weiter verbessert werden.

  • Die gesellschaftsrechtliche Verankerung ist in einigen PCGKs ansprechend geregelt; in vielen anderen muss sie orientiert an den Anforderungen und im Vergleich verbessert und klarer zum Ausdruck gebracht werden.

  • Relevante öffentlich-rechtliche Bestimmungen wie zum Beispiel die §§ 53, 54, 55 HGrG, die §§ 65, 67, 92, 104 BHO/LHO sowie zentrale Paragrafen der Gemeindeordnungen sind in einigen PCGKs aufgenommen. In anderen sind sie noch vernachlässigt und sollten über Kurzverweise stärker angesprochen werden. Dies würde die Kommunikationsfunktion der PCGKs zusätzlich stärken, den Gesetzescharakter einiger Bestimmungen verdeutlichen und insgesamt einen noch besseren Gesamtüberblick über das komplexe PCG System bieten.

  • Auffällige Defizite und Gestaltungsunterschiede zeigen sich im Vergleich weiterhin unter anderem in folgenden Regelungsfeldern: Verantwortlichkeiten und Ablauf bei der Entwicklung von Unternehmensstrategien und Zielen, Einbindung von politischen Gremien in die PCG, Aus-, Fort- und Weiterbildung von Aufsichtsratsmitgliedern, Bildung von Prüfungsausschüssen im Aufsichtsrat, Effizienzprüfung und (Selbst-)Evaluation beim Aufsichtsrat, Berichtsinhalte der Geschäftsführung an den Aufsichtsrat, Diversity und Teilhabe von Frauen, Ausgestaltung von Directors-and-Officers-Versicherungen (D&O), Vermeidung und Offenlegung von Interessenkonflikten, Veranschaulichung der Vergütungskriterien für Geschäftsführung und Aufsichtsrat, interne Revision, Unabhängigkeit des Abschlussprüfers sowie bei der Bereitstellung von relevanten Corporate Governance Informationen auf der Internetseite des Unternehmens.

FORDERUNGEN

Zahlreiche, hier nur stellvertretend anführbare weitere Akteure, haben mit deutlichen Formulierungen die Uneinheitlichkeit der PCGKs und das Auseinanderdriften von Grundsätzen verantwortungsvoller Unternehmensleitung und -überwachung kritisiert und die Entwicklung eines Musterkodex’ empfohlen (siehe Studien).
Trotz vergleichbarer Corporate Governance Erforderlichkeiten hat sich in Deutschland ein „Flickenteppich“ von unterschiedlichen PCGKs entwickelt. Dies wird den Anforderungen und gesteckten Zielen nicht gerecht.
Ein Musterkodex mit breiter Beteiligung der Länder und Kommunen wäre keine unzulässige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung bzw. des Föderalismusprinzips. Es wäre ein fundiert ausgearbeitetes Angebot, das die jeweiligen Gebietskörperschaften nutzen und ggf. inhaltlich und terminologisch flexibel im Hinblick auf die spezifischen Besonderheiten und Arbeitsabläufe vor Ort anpassen könnten.
In der Diskussion wurde bei genauer Betrachtung schnell ersichtlich, dass ein spezifisch auf die Rahmenbedingungen öffentlicher Unternehmen zugeschnittener PCGK zwingend erforderlich und eine ausschließliche Übertragung des DCGK für börsennotierte Unternehmen nicht sachdienlich ist. Unter anderem enthält der DCGK keine Regelungen zur Gesellschafterrolle der öffentlichen Hand als zentralem Bereich der PCG und berücksichtigt relevante Bestimmungen, unter anderem aus den Gemeindeordnungen, nicht.
Grundsätze verantwortungsvoller PCG sind sektorneutral und aufgrund der Anforderungen auch im Vergleich von Gebietskörperschaften insoweit identisch. Im Grundsatz ist es mit konkretem Blick auf die in PCGKs formulierten Empfehlungen zunächst unerheblich, in welcher Branche ein öffentliches Unternehmen tätig ist, ob es gewinnbringend oder verlustträchtig arbeitet oder im Wettbewerb oder als Monopolist agiert. Ebenso sind die Grundsätze verantwortungsvoller PCG für Unternehmen von Schleswig-Holstein bis Bayern und von Nordrhein-Westfalen bis Sachsen identisch. In den Regelungsfeldern Aufsichtsrat, Geschäftsführung, Zusammenwirken von Aufsichtsrat und Geschäftsführung, Rechnungslegung, Abschlussprüfung, Berichtswesen, Bereitstellung von Informationen auf der Unternehmenshomepage/Transparenz, interne Revision usw. gibt es auf dem Niveau von Grundsätzen verantwortungsvoller PCG keine gegen einen Musterkodex sprechenden Unterschiede. Lediglich im Bereich des Gesellschafters gibt es Verschiedenheiten, wobei auch hier die gleichen Grundsätze gelten und die übrigen Inhalte in diesem Regelungsfeld von den Bezeichnungen von Stellen/Organen, Zuständigkeiten und Abläufen situationsgerecht angepasst werden können.
Daher wäre es nach wie vor vorteilhaft und trotz der schon vielen etablierten unterschiedlichen PCGK realisierbar, bei der Ersterstellung eines PCGK oder der Überarbeitung eines bereits etablierten PCGK an einem bundesweiten Musterkodex anzusetzen. Die vor Ort wichtigen Austauschprozesse zu Inhalten eines PCGK – als an sich schon lohnender Prozess (Bewusstseinsbildungsfunktion) – ist ebenso und besser möglich, wenn der vorliegende Musterkodex in Bezug auf vor Ort sinnvolle Anpassungen diskutiert wird.
Bedeutend ist, sich beobachtbare Verläufe in vielen Gebietskörperschaften immer wieder konkret vor Augen zu führen, die hier nur vereinfachend veranschaulicht werden können: Häufig müssen einzelne Mitarbeiter/innen einen PCGK aus- und überarbeiten und tauschen hierfür mehr oder weniger systematisch einzelne PCGK über bekannte Kolleg/innen und/oder Nachbarstädte usw. aus. Die als Orientierungspunkte gewählten PCGKs besitzen dabei im Vergleich zu PCGK aus anderen Städten häufiger nicht die höchste Qualität und den aktuellsten Stand. Auf dieser Grundlage werden in meist aufwendiger Form Synopsen erstellt und ein PCGK als Vorschlag für das verantwortliche politische Organ ausgearbeitet. Im politischen Prozess müssen Einzelakteure dann häufig argumentativ vertreten, warum bestimmte Regelungen notwendig sind. Als Ausgangspunkt könnte hier besser ein fundierter Musterkodex dienen und auf dieser Grundlage der örtliche Austauschprozess beginnen.
Bei der Anpassung des Musterkodex‘ sollte das Prinzip der „Beweislastumkehr“ gelten. Vielfach wird zu abstrakt auf „Spezifika“ der jeweiligen Gebietskörperschaft verwiesen. Spezifika müssen unbestritten in stimmiger Weise berücksichtigt werden. Aber es sollte stets mit konkretem Verweis auf einzelne Regelungsformulierungen diskutiert werden, warum ein Grundsatz verantwortungsvoller PCG in dieser Form in der Gebietskörperschaft eventuell nicht sachgerecht oder alltagstauglich ist. Höchstwahrscheinlich müssen größere inhaltliche Adaptionen und sprachliche Anpassungen des Musterkodex‘ lediglich im Regelungsfeld „Gesellschafter“ erfolgen.
Besonders groß sind die Schwierigkeiten auch bei der jährlich wie beim DCGK erforderlichen Evaluation und Überarbeitung eines PCGK. Hierzu finden sich in den PCGK häufig Regelungen in ähnlicher Form wie den zwei folgenden Varianten:
„Der PCGK wird in der Regel einmal jährlich vor dem Hintergrund der Entwicklungen auf Kommunal-, Landes- und Bundesebene sowie des Deutschen Corporate Governance Kodex überprüft und bei Bedarf angepasst.“
„Die Public Corporate Governance wird regelmäßig im Hinblick auf neue Entwicklungen überprüft und bei Bedarf angepasst.“
Zur Erfüllung der Anforderungen, die teilweise auch in den PCGKs selbst verfasst sind, müsste in jeder einzelnen Gebietskörperschaft umfassend analysiert werden, welche Entwicklungen in der Corporate Governance ggf. Überarbeitungen des Kodex´ erfordern bzw. neue Chancen bieten. Wirksam und wirtschaftlich wird dies in den allermeisten Fällen nicht zu leisten sein. So kann beim Kodex für börsennotierte Unternehmen der Regierungskommission Corporate Governance zu den geplanten Änderungen, die vorab veröffentlicht werden, im Rahmen eines Konsultationsverfahrens beispielgebend Stellung genommen werden.
Notwendig und hilfreich wäre, einen Musterkodex für öffentliche Unternehmen einmal im Jahr fundiert und transparent zu evaluieren. Die in den Musterkodex eingearbeiteten Änderungen – die wie beim DCGK über die Jahre in dem Dokument selbstverständlich im Änderungsmodus erkennbar sein sollten – könnten dann wiederum die Basis für Evaluierungen und situationsgerechte Anpassungen in einzelnen Städten und anderen Gebietskörperschaften sein.
Aufgrund der knappen Ressourcen und zu beobachtenden Aufgabenkürzungen und Schließungen relevanter Einrichtungen für die Bürger ist kritisch zu hinterfragen, ob die skizzierten Entwicklungen und Arbeitsprozesse in der PCG ohne einen Musterkodex in dieser Form vertretbar sind.
Folgend werden zehn Punkte in Kurzform herausgestellt, welche die ganzheitlichen und individuellen Vorteile durch einen fundiert entwickelten Musterkodex belegen.

  • Bündelung von Erfahrungen, Kompetenzen und verschiedener Perspektiven für ausgewogene Grundsätze verantwortungsvoller PCG.

  • Kostenlose Nutzung eines fundierten Angebots für Entwicklungen in einzelnen Gebietskörperschaften.

  • Erhebliche Reduzierung von Arbeitsduplizierung bzw. von Ressourcen und verminderte Administrativkosten sowie Vermeidung von Überforderung in einzelnen Gebietskörperschaften.

  • Höhere Akzeptanz des PCGK bei den Kodexanwendern durch Erstellungsprozess und fundierte Diskussionsgrundlage für Anpassungen vor Ort.

  • Bessere Identifizierung von Weiterentwicklungsmöglichkeiten.

  • Einfachere Kommunikation von notwendigen neuen Grundsätzen verantwortungsvoller Unternehmensleitung und -überwachung sowie leichtere Einarbeitung von Änderungen bei der kontinuierlichen Fortschreibung.

  • Stärkerer Aufbau von Vertrauen in der Öffentlichkeit. Zu viele individuelle Lösungsansätze irritieren statt motivieren die interessierte Öffentlichkeit. Vertrauen der Öffentlichkeit ist als wertvolles Gut durch einen Muster-PCGK am wirksamsten zu unterstützen.

  • Wahrung von überregionaler Transparenz als Chance zur Weiterentwicklung der PCG zur bestmöglichen öffentlichen Aufgabenerfüllung.

  • Greifbarer überregionaler Anknüpfungspunkt im Rahmen der Aufnahme von Regelungen in den PCGK konkret über die Vor- und Nachteile der einzelnen Bestimmungen zu diskutieren und ausgewogene Kompromissempfehlungen anzubieten.

  • Höhere mediale Aufmerksamkeit für den PCGK und stärkere Bewusstseinsbildung in der Öffentlichkeit.

FAZIT UND AUSBLICK

Zentral für eine theoretisch-konzeptionelle Analyse des Instruments PCGK sowie für die aktuellen Diskussionen in der Praxis ist es herauszustellen, dass ein PCGK bei Erfüllung der einschlägigen Anforderungen sowohl aus theoretischer, als auch praxisorientierter Sicht wertvolle Entwicklungsbeiträge liefert, die kein anderes Instrument in diesem Feld zu leisten vermag. Für eine nachhaltige öffentliche Aufgabenerfüllung und Haushaltskonsolidierung sollten in diesem Sinne alle Chancen durch verantwortungsvolle PCG ausgeschöpft werden.
Angesichts der einschlägig belegten Vollzugs- und Regelungsdefizite in der PCG sollte nie aus dem Blick geraten, dass in Gebietskörperschaften mit einem PCGK im Vergleich zu Kommunen ohne Kodex bei allen Schwierigkeiten und berechtigten Kritikpunkten zumindest einige, ansonsten für das Gemeinwesen nicht realisierte Entwicklungsbeiträge, möglich werden. Gerade diese Vergleichsperspektive ist von Relevanz.
Die von den Gebietskörperschaften angekündigten Überarbeitungen der PCGKs und die begründeten Reformbemühungen sollten durch von der Wissenschaft erarbeitete Erkenntnisfortschritte weiter unterstützt werden.
Ein „Flickenteppich“ von verschiedenen PCGKs mit gravierenden Qualitätsunterschieden ist sowohl ganzheitlich als auch für individuelle PCGK-Bearbeiter/innen nachteilig und schädlich.
Neben übergreifenden Potenzialen bringt ein auf einer Internetseite veröffentlichter bundesweiter Musterkodex gemeinsame Vorteile für viele Beteiligte auf verschiedenen Ebenen. Es wäre ein freiwilliges Angebot, das für Etablierung und Evaluation von PCGK genutzt werden könnte. Angesichts der derzeitigen Situation wäre dies ein maßgeblicher Entwicklungsbeitrag, weshalb die Bemühungen bis zur Realisierung nicht nachlassen sollten.

Einen Überblick über die Bedarfe und Chancen finden Sie auch in dem Beitrag „Public Corporate Governance Kodizes: Wie wir einen bundeslandübergreifenden Musterkodex entwickeln können“ von Prof. Dr. Ulf Papenfuß.